De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft op 8 april 2026 een belangrijke toepassing gegeven aan de uitleg van het begrip '‘documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming’ uit artikel 5.2, derde lid van de Woo. De Afdeling onderstreept dat een document niet daadwerkelijk aan een bestuurder hoeft te zijn voorgelegd om toch met dat doel te zijn opgesteld. Daarmee voorkomt de Afdeling dat bestuursorganen al te makkelijk stukken als ‘niet verzonden’, ‘concept’ of ‘nog niet rijp’ kan betitelen en zo stukken uit de openbaarheid kan houden.
Memo Nunspeet-zaak
Dit oordeel volgt op de uitspraak van 8 oktober 2025 in de zaak van SPOON en een inwoner van Nunspeet had de Afdeling invulling gegeven aan het begrip ‘documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming’ uit artikel 5.2, derde lid van de Woo. Oftewel, in gewone mensentaal: ambtelijke adviezen aan bestuurders. In zulke adviezen moeten ook de persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden gemaakt.
Voor het tot die uitspraak kwam had de Afdeling ook aan de advocaat generaal (AG) gevraagd een zogenaamde ‘opinie’ op te stellen, een uitgebreid advies aan de staatsraden om hen te helpen tot een uitspraak te komen. Hierin had de AG een paar categorieen documenten omschreven die niet als ‘opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming’ zouden moeten worden beschouwd.
- Documenten die niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan,
- Documenten die nog niet rijp zijn,
- Documenten die nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.
De AG verduidelijkte hierbij:
‘Daarbij geldt dat het voor de kwalificatie als een ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgesteld document van belang kan zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dit niet doorslaggevend is.’
Document hoeft niet te zijn verzonden
In een uitspraak van 8 april heeft de Afdeling dit laatste punt onderstreept en toegepast. De opvatting van de AG dient hierbij volgens de uitspraak ‘als houvast’. Kernpunt in de nieuwe uitspraak is dat het zoals de AG ook zegt niet doorslaggevend is of het document daadwerkelijk aan de bestuurder is voorgelegd.
De Afdeling:
‘Omdat het college niet heeft kunnen achterhalen of dit document aan deze wethouder is voorgelegd, kijkt de Afdeling naar de vorm en de inhoud van het document. Zij beoordeelt of aannemelijk is dat het document ten behoeve van formeel bestuurlijke besluitvorming aan de wethouder is voorgelegd of daarvoor rijp was. De Afdeling komt tot de conclusie dat dit voor document 5 het geval is. Uit het document blijkt niet dat het nog een concept is. Daarnaast is het document gericht aan de wethouder en voorzien van een datum. Ook worden in het document een concreet voorstel en een beslispunt geformuleerd. Daarom is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een document dat is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Het enkele feit dat het college het document zelf een concept noemt, leidt niet tot een andere conclusie.’
De conclusie is dat persoonlijke beleidsopvattingen in dit document openbaar dienen te worden, tenzij het intern beraad hierdoor onevenredig zou worden geschaad.
Bestuursorganen blijven grenzen opzoeken
Deze uitspraak maakt tegelijk duidelijk dat bestuursorganen de grens zullen blijven opzoeken. Waakzaamheid hierop blijft geboden.